時間：2011-07-07來源：
水資源短缺是制約經濟社會可持續發展的重大問題。今年中央1號文件從全局和戰略高度深刻闡明了水利在治國安邦中的重要地位和作用，強調水是生命之源、生產之要、生態之基，并明確提出積極開展海水淡化和綜合利用。認真貫徹中央精神，抓住國家加強水利建設的有利時機積極推進海水淡化，加快規劃建設海水淡化基地，從增量上緩解水資源供需矛盾，是解決水資源短缺問題的有效途徑。
一．水資源作為基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是國家安全和經濟發展的重要基礎
在影響經濟社會發展的各種要素中，淡水資源占有極為特殊的地位，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。水是生命不可或缺的要素，是生態環境不可分割的組成部分，是經濟發展和社會進步的生命線，是實現可持續發展的重要基礎。水資源的作用是任何其他資源都無法替代的。
我國人多水少，水資源不僅總量短缺，而且時空分布極不均衡。目前，水資源問題已經成為關系國家穩定發展的基礎性、全局性和戰略性問題。一是城鄉缺水成為不爭的事實。北方地區水資源供需矛盾突出，缺水范圍擴大、程度加劇。據水利部專家2010年測算，全國年總需水量7300億噸，供需缺口約1000億噸，相當于南水北調總水量的兩倍。二是水資源供需嚴重失衡，過度開采地下水資源的情況日趨嚴重。據水利部數據，全國地下水開采率達到98%，遠遠超出40%的警戒線。超采區已從上世紀80年代的56個擴展到目前的164個，超采面積也由8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里，年均地下水超采量超過100億噸。全國有46個城市因不合理開采地下水而發生地面沉降。三是水資源短缺造成的經濟損失越來越大。水資源短缺引發一系列環境地質問題，干旱范圍擴至南方，海水入侵，地面沉降，土壤干化沙化，水污染加劇，江河、城市水系水質惡化，地質災害頻繁出現。
隨著經濟社會發展和人民生活水平提高，對水資源的需求將進一步增加，給水資源承載能力帶來巨大壓力。可以說，水資源供需矛盾突出是我國實現可持續發展的主要瓶頸。從人口增長看，2030年左右我國人口將達到16億，人均占有水資源量將減少1/5；從經濟增長看，今后10年我國經濟仍處于工業化中期階段，重化工業占主導地位，工業用水將大幅度增長；從城鎮化發展看，我國城鎮化率將穩步提高，城市水資源供需矛盾將更加突出；從糧食安全看，水資源短缺制約我國北方產糧區的糧食生產，影響國家糧食安全。
二．海水淡化技術已具備規模化應用條件，與跨流域調水相比更經濟、更可靠
解決水資源短缺有多種途徑，如修建水利設施、跨流域調水、生產生活節水、循環利用水和海水淡化等。與其他途徑相比，海水淡化具有多方面優勢：海水淡化可以從增量上緩解水資源短缺問題；海水儲量巨大，獲取成本為零，無需向任何一方付費；海水資源是無國界的；海水淡化生產穩定性強，受原料供應和自然氣候條件影響很小；淡化水的水質純凈。
從國際看，大規模海水淡化應用已有成功實踐。目前，沙特、以色列等國家70%的淡水資源來自海水淡化，美國、日本、西班牙等國家為保護本國淡水資源也競相發展海水淡化產業。2008年，全球海水淡化工程總投資額達248億美元，且每年以20%—30%的速度遞增，2015年預計將達到564億美元。世界海水淡化總產量達6348萬噸/日，海水冷卻水年用量超過7000億噸，海水制鹽6000萬噸/年、鎂260萬噸/年、溴素50萬噸/年。
從國內看，近年來海水淡化和綜合利用事業取得了長足發展。2009年，全國海水淡化的實際產水量已經達到42.5萬噸/日。全國目前在建和待建的海水淡化工程有30多項，全部建成后海水淡化規模將達到195.8萬噸/日。
海水淡化技術經過半個世紀的發展，技術指標已經成熟，成本逐步降低，能耗指標下降近90%。大規模海水淡化的技術條件日趨成熟，海水淡化正朝著單臺裝置產能擴大和淡化廠建設規模化的方向發展。
經過國家“九五”、“十五”、“十一五”科技攻關，用反滲透法、蒸餾法、電解析法淡化海水都已達到工業生產規模。我國先后建成25000噸/日低溫多效海水淡化、5000噸/日反滲透海水淡化等具有自主知識產權的海水淡化和綜合利用示范工程，初步構建了海水淡化的技術體系。其中，低溫多效海水淡化、海水循環冷卻已躋身國際先進水平，噸水成本達到6元左右（淡化設備終端成本價格，未進入管網），具備了規模化應用和產業化發展的基本條件。
海水淡化成本費用與遠程調水成本費用相差不大。調水費用計量的是日常運行費與管理費，而沒有計量工程投資費用、引水渠道的土地占用費、設備費以及因引用水而造成的間接損失。如果將這些費用計算在內，那么，遠程調水距離越長成本越高，甚至遠遠高于海水淡化成本。海水淡化水純凈，不減少陸地淡水總量。天津、唐山、青島、煙臺等嚴重缺水的城市位于海濱，輸水距離短，建海水淡化工程在經濟上更合理。北京至渤海直線距離100多公里且都是平原，利用管道輸送淡化水基本不占農田，工程建設難度低于遠程調水工程。
三．加大政策扶持力度，推動海水淡化實現產業化發展
海水淡化產業發展的難點不是技術，而是價格機制和激勵機制。近年來我國海水淡化產量增長雖然較快，但目前每天產量只相當于世界的1%，與日益擴大的供水缺口很不相稱。
我國海水淡化產業發展緩慢的原因有以下幾點：一是成本略高。盡管海水淡化成本在逐年下降，但與直接抽取地上、地下淡水相比成本仍然較高，耗能也較多，海水淡化后管道輸送的造價及施工成本也較高，還面臨征地補償費不斷增加的問題。二是法規和政策支撐體系不完善。我國雖已發布《海水利用專項規劃》，海水淡化被列入《循環經濟促進法》、《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》等法規和文件中，“十二五”規劃綱要也提出大力推進海水淡化，但還缺乏可操作性的配套細則。三是扶持政策不到位，政府投入資金偏少。我國主要通過國家科技攻關計劃、國家發改委產業化項目和海洋公益性行業科研項目對海水淡化技術研發給予支持，項目經費一般不超過1000萬元。大型海水淡化自主示范工程缺乏資金支持，特別是對大型海水淡化與綜合利用示范工程的資金支持明顯不夠。四是對水資源短缺的形勢和海水淡化的戰略意義缺乏足夠認識。鑒于我國水資源嚴重短缺的形勢及其對經濟社會發展的持續影響，應將海水淡化提升到國家戰略安全和生存發展基礎的高度，作為功在當代、利在千秋、惠澤子孫的戰略工程來建設。
制定國家海水淡化發展規劃和政策措施。制定國家海水淡化發展規劃，明確海水淡化在我國水資源戰略中的地位，統籌規劃和指導我國海水淡化產業發展。在制定發展規劃時應充分重視海水資源的綜合利用問題，在建設海水淡化項目的同時建設濃海水制鹽、提鉀、提溴、提鎂、提鋰及其深加工企業，參照綜合利用項目給予相關扶持政策和項目審批優先權。
制定標準，加強管理引導。加大統籌協調力度，完善制度和標準，加強監督和管理，促進海水淡化產業健康、有序、快速發展。一是成立專門機構，具體負責監管指導海水淡化項目實施、核準，負責海水淡化水的定價、調撥；二是完善海水淡化產業相關技術標準，嚴格市場準入；三是對海水淡化項目進行環保論證和環境影響評價，對海水淡化水的水質進行嚴格監測。
為海水淡化水進入供水市場創造公平環境。一是逐步調整城市供水價格，減少補貼，使城市供水價格與實際成本相匹配。二是提高原水費用，尤其是地下水源應嚴格執行原水資源費的繳納和使用規定。三是支持海水淡化水進入城市供水系統。四是確定合理的海水淡化水價格，通過價格杠桿促進海水淡化水的生產和使用。五是在進行大型跨流域引水工程決策時將其與海水淡化進行比較研究。
扶持海水淡化產業健康發展。在京津等水資源貧乏和嚴重缺水的沿海城市，城市水源結構中應有一定比例的海水淡化水。建議國家在環渤海規劃布局規模較大的海水淡化水廠，投資建設向京津輸送海水淡化水的管道。地方政府應加快建設與海水淡化水廠配套的市政管網。可按公益性項目對海水淡化企業進行扶持，在用地、用能等價格上給予優惠政策。對大型海水淡化項目所得稅、營業稅、增值稅等采取減免措施。設立供水基金或價格補貼機制，對海水淡化企業給予財政補助。
鼓勵發展大型水電聯產項目。水電聯產是世界海水淡化技術的發展趨勢。“十二五”時期應重點發展水電聯產，鼓勵地方政府與沿海大型發電廠聯合建設海水淡化水廠，利用電廠自備電降低海水淡化成本。在調度機制上，可參照熱電聯產“以熱定電”原則。參照綜合利用項目，對水電聯產項目給予整體性稅收減免優惠。
鼓勵企業開發具有自主知識產權的大型海水淡化成套技術和裝備。力爭在“十二五”時期形成一批有規模、有國際競爭力的海水淡化裝備制造企業，扶持海水淡化走上產業化和規模化之路。建議國家制定和完善海水利用的相關法律法規、實施細則及海水利用的有關政策和標準，鼓勵國內大型企業進入海水淡化領域。
作者：國家開發投資公司董事長、黨組書記 王會生
